บทเรียนเกือบทศวรรษ มูลค่ากว่าหมื่นล้านบาท จาก 5 อธิบดีกรมสรรพสามิต 7 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พิสูจน์ความล้มเหลวของโครงสร้างภาษีบุหรี่แบบ 2 อัตรา ทางรอดเดียวของประเทศไทยในเวลานี้ไม่ใช่การยื้อเวลาหรือซ่อมแซมโครงสร้างเดิม แต่คือการยึดมั่นในหลักสากลด้วยการเดินหน้าสู่โครงสร้างภาษีแบบอัตราเดียวอย่างกล้าหาญและเด็ดขาด เพื่อคืนความมั่นคงทางการคลังและปกป้องผลประโยชน์ของประเทศอย่างแท้จริง
วิกฤตการจัดเก็บภาษียาสูบของประเทศไทยภายใต้โครงสร้างภาษีแบบ 2 อัตราตลอดระยะเวลาเกือบหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา ที่ถูกนำมาใช้โดยหวังจะสร้างความเป็นธรรม ปกป้องรัฐวิสาหกิจ และอุ้มเกษตรกรยาสูบในประเทศ กลับกลายเป็นชนวนเหตุที่ทลายกลไกราคาของตลาดบุหรี่จนพังพินาศ ทุกแบรนด์แห่ลดราคามาแข่งกันในตลาดราคาต่ำเพื่อเลี่ยงภาษี กระทบการจัดเก็บรายได้สรรพสามิตกว่าปีละ 2 หมื่นล้านบาท จนกลายเป็นหนึ่งในบทเรียนราคาแพงที่สุดของนโยบายทางการคลังที่รอวันแก้ไข
หากย้อนดูเส้นทางความเปลี่ยนแปลงตลอด 9 ปีที่ผ่านมา มหากาพย์ภาษีบุหรี่ได้ผ่านมืออธิบดีกรมสรรพสามิตถึง 5 ท่าน เริ่มต้นในสมัยของ นายสมชาย พูลสวัสดิ์ ซึ่งเป็นผู้กำเนิดโครงสร้างภาษีบุหรี่ 2 อัตราตาม พ.ร.บ.สรรพสามิต พ.ศ. 2560 ในเวลานั้นมีการกำหนดให้บุหรี่ที่มีราคาขายปลีกไม่เกิน 60 บาท เสียภาษีตามมูลค่าในอัตรา 20% ส่วนบุหรี่ที่ราคาเกิน 60 บาท จะต้องเสียภาษีในอัตรา 40% โดยมีความตั้งใจเดิมที่จะใช้โครงสร้างนี้เป็นเพียงมาตรการชั่วคราวเพื่อรอการปรับขึ้นเป็นอัตราเดียวในอนาคต
ทว่าในสมัยของ นายพชร อนันตศิลป์ ผลกระทบจากการแบ่งขั้นภาษีก็เริ่มแผลงฤทธิ์อย่างรุนแรง บริษัทบุหรี่ข้ามชาติปรับกลยุทธ์ด้วยการลดราคาขายปลีกของบุหรี่พรีเมียมลงมาเหลือไม่เกิน 60 บาท เพื่อลงมาเสียภาษีในอัตราต่ำเพียง 20% เกิดเป็นสงครามราคาที่แย่งชิงเค้กตลาดล่าง ยอดขายบุหรี่ต่างชาติพุ่งสูงขึ้นทันที ขณะที่การยาสูบแห่งประเทศไทยซึ่งเน้นขายบุหรี่ราคาประหยัดอยู่แล้วกลับถูกแย่งส่วนแบ่งตลาดจนขาดทุนอย่างรุนแรง กระทบกับโควตาการปลูกยาสูบของเกษตรกรไทยภายใต้ร่มเงาของการยาสูบฯ จนหายไปมากกว่าครึ่ง หลายครอบครัวตัดสินใจทิ้งอาชีพทำยา ผู้ที่ยังอยู่ก็ต้องเผชิญความเดือดร้อนแสนสาหัสรอคอยการเยียวยา
ต่อมาในยุคของ นายลวรณ แสงสนิท ปลัดกระทรวงการคลังคนปัจจุบัน ได้มีการพยายามรีเซ็ตโครงสร้างภาษีอีกครั้งเมื่อปี 2564 เพื่อแก้ปัญหาความลักลั่นและช่วยเหลือเกษตรกรยาสูบในช่วงวิกฤตโควิด-19 โดยมีการขยับเพดานราคาเป็น 72 บาท พร้อมปรับอัตราภาษีเป็น 25% สำหรับราคาไม่เกิน 72 บาท และ 42% สำหรับส่วนที่เกิน 72 บาท แม้กรมสรรพสามิตจะสื่อสารว่าเป็นเพียงมาตรการเปลี่ยนผ่านให้จัดเก็บภาษีได้มากขึ้นเพื่อเตรียมความพร้อมไปสู่ระบบอัตราเดียว แต่ในความเป็นจริง มาตรการนี้เป็นเพียงการยื้อเวลาที่ทำให้ปัญหาเดิม ๆ ยังคงแฝงตัวอยู่ในระบบต่อไป และไม่ช่วยเรื่องการจัดเก็บรายได้ของกรมสรรพสามิตแต่อย่างใด
เมื่อเข้าสู่ยุคของ ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ ที่ก้าวจากข้าราชการสู่ตำแหน่งสูงสุดของกระทรวง ขึ้นแท่นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ขณะที่ ดร.เอกนิติ ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมสรรพสามิต ถือเป็นช่วงเวลาที่จุดอ่อนของระบบ 2 อัตราถูกตีแผ่อย่างชัดเจนที่สุดจากตัวเลขรายได้จัดเก็บที่ลดลงอย่างเห็นได้ชัด ดร.เอกนิติ ได้ชูนโยบายกรม ESG ภายใต้แนวคิด “EASE Excise” ที่มีการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดเก็บภาษีเพื่อช่วยเพิ่มรายได้ให้กับกระทรวงการคลังเป็นหนึ่งเสาหลัก ในมิติของการปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Standardization) ได้ครอบคลุมถึงการปฏิรูปโครงสร้างภาษีบุหรี่ด้วย ดร.เอกนิติ ในขณะนั้นแสดงทัศนะในหลายเวทีว่า
“การปฏิรูปโครงสร้างภาษีบุหรี่จะเสริมสร้างความเป็นธรรม ขจัดความลักลั่นของระบบ 2 อัตรา และป้องกันการใช้กลยุทธ์ด้านราคาเพื่อเลี่ยงภาษี เพื่อสุขภาพ อัตราเดียวช่วยให้การควบคุมราคาบุหรี่มีประสิทธิภาพ ลดจำนวนสิงห์อมควันหน้าใหม่ได้จริง และเพื่อเงินในคลัง การปรับเป็นอัตราเดียวที่เหมาะสมจะช่วยดึงรายได้ที่หายไปกลับคืนมา”
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ้นตลอดช่วงเวลาการดำรงตำแหน่งของ ดร.เอกนิติ กลับเป็นการบริหารงานแบบประวิงเวลา มีการตั้งคณะทำงานศึกษาวิจัยเพิ่มเติม และการส่งเรื่องให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยข้อกฎหมาย การลังเลที่ไม่ยอมตัดสินใจหักดิบเปลี่ยนเป็นภาษีอัตราเดียวอย่างเด็ดขาด ส่งผลให้รัฐต้องสูญเสียรายได้ทางการคลังสะสมเกือบ 20,000 ล้านบาท
การดึงเวลาและการลังเลที่ไม่ยอมปฏิรูปนโยบายทั้งที่เห็นปัญหารู้อยู่เต็มอก ไม่เพียงแต่สร้างความเสียหายทางการคลัง แต่ยังนำมาซึ่งคำถามใหญ่เรื่องความรับผิดชอบเชิงบริหาร ว่าเหตุใดข้าราชการระดับสูงจึงปล่อยให้เงินภาษีของแผ่นดินรั่วไหลไปปีละนับหมื่นล้านบาทโดยไม่มีการแก้ไขที่ทันท่วงที
ในปัจจุบัน บทบาทการนำกรมสรรพสามิตตกมาอยู่ในมือของ ดร.พรชัย ฐีระเวช ซึ่งต้องแบกรับภาระในการแก้ไขมรดกความล้มเหลวนี้ ท่าทีล่าสุดของ ดร.พรชัย ชัดเจนขึ้นด้วยการยอมรับว่า ระบบ 2 อัตราดึงดูดให้ผู้ประกอบการลงมาแข่งกันดัมพ์ราคาในตลาดล่าง และเปิดเผยแนวคิดในการผลักดันโครงสร้างภาษีอัตราเดียวอย่างเต็มที่ เพื่อคืนกลไกราคาตามธรรมชาติ ให้เป็นไปตามหลักอุปสงค์และอุปทานตามมาตรฐานสากล
การเปลี่ยนเป็นระบบโครงสร้างแบบอัตราเดียวจะบีบให้บุหรี่ทุกแบรนด์เสียภาษีในอัตราเดียวกันโดยไม่มีขั้นบันไดให้หลบซ่อน ซึ่งจะช่วยปกป้องฐานภาษีของรัฐ เพิ่มรายได้เข้าคลังในยุคที่รัฐต้องเร่งจัดเก็บรายได้เพิ่มเติมโดยสร้างผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนให้น้อยที่สุด และทำให้การควบคุมราคาเพื่อเป้าหมายด้านสาธารณสุขมีประสิทธิภาพจริง อย่างไรก็ตาม ดร.พรชัย กำลังยืนอยู่บนทางแยกสำคัญทางการเมืองและการบริหาร
หาก ดร.พรชัย สามารถผลักดันการปรับโครงสร้างภาษีเป็นอัตราเดียวได้สำเร็จ จะถือเป็นการปิดฉากฝันร้ายทางการคลังตลอด 9 ปี และสร้างผลงานชิ้นสำคัญในการกู้วินัยทางการคลัง แต่ในทางกลับกัน หากการปรับโครงสร้างภาษียาสูบนี้ต้องถูกยื้อ ถูกพับเก็บ หรือพ่ายแพ้ต่อแรงต้านของกลุ่มที่กลัวการเปลี่ยนแปลงว่าจะไม่ได้รับการปกป้องจากรัฐอีกต่อไป คงต้องยอมรับแล้วว่าความสูญเสียทางการคลังที่เกิดขึ้นคงไม่สามารถแก้ไขได้ เพราะในสถานการณ์ที่ประเทศต้องการรายได้ไปพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและรองรับค่าใช่จ่ายจากสังคมผู้สูงอายุ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังยังยอมรับการบริหารงานแบบมีช่องโหว่ที่ปล่อยให้เงินภาษีหมื่นล้านละลายหายไปอย่างถาวรแม้จะทราบแชะเข้าใจปัญหาในเรื่องนี้ดีที่สุด
